【回顾|中国经营报】城市之问：被忘却的“7·21”

2012年7月21日，北京强降雨致使广渠门桥下一片汪洋，五辆车搁浅水中。其中一辆越野车中被困男子虽被救出，但送医抢救无效身亡。图为抢救现场。（来源：网络）

被忘却的“7·21”

2012年12月30日，李英和丈夫带着孩子准备离开北京，他们在这里生活了十二年，但今年夏天那场暴雨，却让他们感到眼前这座城市依然很陌生。“我弄不明白，一场雨，怎么会变成那样。”

2012年7月21日晚，北京暴雨。李英和孩子吃过饭依然没能等到丈夫回来，电话打不通，租住的平房忽然断电，正在四处寻找蜡烛时，附近的哭喊声传来，屋内一股洪水涌入，慌乱中母子哭喊起来……好在邻居及时赶来带着他们前往安全地带。次日，遇见目睹了京港澳高速积水猛涨的丈夫，三人回忆起当晚的惊险抱头痛哭。

这是一场被官方称为北京“61年不遇”的暴雨，它留给北京的是79人遇难、山洪暴发，立交桥、高速路成为死亡陷阱的惨痛记忆。

如今，大雨已经过去五个多月，市区里早已经没有任何当初的痕迹。记忆之外，这场暴雨让我们再一次彻底的痛定思痛，急速扩展的北京城，规划图纸不断更新的同时，从图纸上走下来的实际建设、多部门配合管理、安全考量究竟如何……

迟到的修补

2012年年末，《中国经营报》记者回访北京房山部分重灾区发现，大雨中损毁的道路、桥梁已经修复，灾区居民也得到妥善安置，但也有部分河道的治理被附近居民认为流于形式。

2012年12月30日，记者在当初的暴雨积水点京港澳高速南岗洼段两侧的防护段看到，五个多月前摆放在东西两侧的白色麻袋现在已经破损，但依然可以清晰地看出这一米多高的临时建筑，只是流水的痕迹在几次积雪后难以寻觅。

据曾参与救人的附近污水处理厂职工介绍，在7月21日那一夜之后，这里的积水随即被引入该污水处理厂的工地，从而让京港澳段迅速恢复了通车，但这些水再从施工点抽出却花了半个多月，工地因此耽误了工期近40多天。

“其实也只能这么做，不然这些水当时没法排出去，我们后期也是通过挖渠引水向北边与小清河汇合。”上述职工对记者说。事实上，这些积水猛增的重要原因之一便是北边的河道被新建的仓库逼迫改道所致，而工人们的这条引流路线，等于将小清河送来的水再次还了回去。只是实现这一循环颇为艰难，抽水机把水从京港澳抽上来，送到污水处理厂的工地大坑，再用抽水机抽出来，排入人工修成的渠道里，汇入小清河。

沿着这条人工渠道向北行进，当初曾因为降雨量忽然暴涨的东北侧小清河支流，目前早已结冰封冻，地方水务局给河道两侧加装了护栏，但挤占河道的北侧并未有任何变化。

“水务局的意见是，河道要恢复，以确保今后大雨到来时泄洪的通畅，但具体要怎么做，要等新年以后的消息。”仓库区的看门人告诉记者，修建防护栏，旨在防止河道进一步被破坏，也防止附近的建筑垃圾被倾倒到河道中形成淤塞。

另据房山河北镇政府工作人员介绍，作为房山721特大暴雨中降雨量最大的地区，该镇四个受灾严重村已确定搬迁，所有危房住户在2012年7月21日之后，每户每月便获得政府1000多元的补贴，而整体搬迁的楼房有望在2013年下半年交房。

“原本就已经考虑到这些村庄位处山区，是要规划统一搬迁出去的，只是这场雨来早了，如果再晚一年，这次破坏的房子里就不会有人居住了。”镇政府工作人员称，山区搬迁计划实际上早在几年前就已经出现在相关讨论中，因为往年即便雨水不大，这些村子也时常遭遇洪水侵害。

据房山区发布的信息，河道遭挤占变更的现象已经在八九月份时进行了专项整顿，但并未对整顿细节进行表述。“其实这是一个常年积累的问题，需要的也是更为细致的全面治理，比如有不少河流早就断流，只有夏天多雨时人们才会注意到它有泄洪作用。”河北镇政府工作人员称。

赵辛庄靠近京港澳高速的居民，几乎每家都被大水泡了几天，不少房屋受损，记者回访发现，房屋在十月份前多已进行修复，不少墙体上留下的水痕已被粉刷。但也有群众向记者反映其屋内在浸泡后出现的地陷似乎并未得到很好解决，而在京港澳扩建时被缩小了的过水涵洞，只进行了疏通，并未回复原样——这意味着如果还有如此大的雨量到来，附近的排水依旧会被聚集在这里，冲入住户屋内。

不少住户抱怨这次大雨导致院落中的租客先后离去，而居委会工作人员则抱怨由于市区房租猛涨，许多外来务工人员选择住在交通相对较为方便的赵辛庄，导致不少当地居民违规改扩建以吸纳更多租户，这也导致了安全隐患陡升。

在城区，北京市政府迅速制定了一系列方案提升城市排水系统，并为较易积水的位置制定了因地制宜的应急方案，目前已知的是，为频繁积水的20座立交桥建设配套蓄水池及其他排水工程，投资金额便接近20亿元，这一工程已于2012年年末时开建。

失守之痛

79个生命、过百亿元直接经济损失、160多万人受灾，这场暴雨带来的损失本不应如此沉痛。

这场被北京市防汛指挥部称为新中国成立以来最大的一场暴雨灾害，在它到来之前，并没有引起多少人的重视，而北京市气象局和北京市防汛抗旱指挥部的预警则均比实际情况差了至少一个量级。

7月21日当天9点30分气象局就发布了蓝色预警;9点35分，市防汛抗旱指挥部发布了汛情的戒备预警，15点50分，将汛情蓝色预警提升为汛情黄色预警，18点30分，发布暴雨橙色预警。而根据就在暴雨前两天发布的2012年修订版《北京市防汛应急预案》(以下简称“应急预案”)，“7·21”暴雨当属最高级别的特别重大防汛突发事件，预警应该达到红色级别。

而事后证明，应急预案中规定的“市防汛抗旱应急指挥部视情启动雨天道路联勤保障机制，各相关单位提前布控，联动保障。”“气象人工站和自动检测站实时观测各类气象数据汇总、判断后通过传真传输到市政府、防灾减灾、交管、农林等各部门，同时通过电视、户外电子显示屏、广播、互联网、手机短信、专家热线等渠道对外发布。”等措施安排都出现了延误和缺失。这座超大城市的人们对于仅在天气预报提到的大暴雨没有引起足够的重视，仍然在这个阴暗的周末驱车外出各种活动，到十渡、野三坡等山区游览，猝不及防遭遇了暴雨来袭。

人们很不解，为什么北京市政府部门没有提前估计到暴雨的严重程度?为什么不似春节前提醒烟花爆竹燃放须知那样，利用电信部门给市民集体发送预警短信?

灾难发生后，有媒体做了关于暴雨预警的调查，多达七成受访者不知道或说不清暴雨预警共分为几级，更说不清蓝色预警与橙色预警的区别，而且即使知道这些预警，也根本不在意。但事实上，早在2008年奥运会之前，北京就曾多次对灾害预警内容进行“普宣”，只是现在看来那些工作的效果似乎并不明显。

甚至，在灾难过后五个多月，记者回访时发现，包括李英在内的不少人仍对暴雨预警的概念缺乏正确的认识。“其实我觉得可以短信发给大家，电视多播几遍，内容越通俗易懂越好，因为现在好多家庭都是老人在家守着。”李英的这个想法，实际也成为“7·21”后有关部门最先进行的反思改进内容。

内涝之因

失守的，又岂止是这个城市的预警应急系统，更是这座超大城市长期忽视和欠账累累的排水系统建设。事后官方坦陈：目前，仅天安门广场和奥林匹克公园附近的排水管线能达到5年一遇的排水标准，北京市市政雨水管网大部分是按照1至3年一遇的标准建设的，也就是能够适应每小时36毫米至45毫米的降雨。很明显，这与“7·21”当天全市平均每小时降雨170毫米的情况根本不在一个量级。

而最让人头疼的就是那些下凹式立交桥。每次北京暴雨，城区下凹式立交桥都会成为“重灾区”。据统计，“7·21”特大暴雨造成中心城区60多条路段严重积水，其中绝大多数是下凹式立交桥。身为一家杂志负责人的34岁的丁志健就溺亡在积水深达3米多的广渠门桥下。

目前北京中心城区共有下凹式立交桥93处，而积水重灾区则尤其集中在下穿铁路的桥区，因为铁路难以爬坡，往往下挖深、汇水点低。据北京水务局原副总工程师朱晨东介绍，下凹式立交桥集中建设于上世纪七八十年代，造价低是当时主要考虑的一个因素。而这些立交桥虽然经过了一些排水改造，但对于特大暴雨仍显得无能为力。

利用泵站抽水可说是将低洼处积水排出的唯一方法，治理这些下凹式立交桥积水同样要依靠泵站抽水排水。立交桥的排水系统是一个体系，雨水收集口、支管、干管、泵站、抽水池、河道等，任何一个环节出问题，或者彼此间标准不匹配，都会影响排水能力。而北京过去立交桥的雨水泵站设计标准仅考虑低洼区域自身的汇水水量。这就导致了在面对大暴雨时各个立交桥排水能力的捉襟见肘。

不过正如一位专家所说：“任何设施都有规范和标准，城市管道也是有限度的，不像人们期望的那样标准无限度大。”

“7·21”特大暴雨发生后，北京对广渠门桥、莲花桥等几十座积水严重的下凹式立交桥积水问题进行了逐一分析研究。北京市城市规划设计研究院市政所王强博士曾告诉记者：“从规划角度看，小区雨水排入立交桥排水系统、80%~90%泵站排水能力不足、中小河道排水不畅是导致立交桥积水严重的最主要的三个因素。此外，雨水收集口数量不足、进出水管标准不够等因素也存在。”

对于北京为什么会在基础设施建设方面如此落后于国际水准，官方通过众多数据详细分析原因：由于发展迅速，过去十年城市扩大了一倍，人口也增加了一倍，基础设施的建设提升并未跟上城市发展速度。

而按照中科院院士、中国水科院水资源所所长王浩的分析，城市快速发展使地下空间不断被占据，难于满足供排水系统升级不说，还分属在市政、排水、环保、电力、通讯等不同部门，还没有一个统一协调的机构统一规划、建设，这也是这一系统落后的重要原因。

暴雨之后不久，北京市公布了五路居桥、莲花桥、丰益桥、安华桥的改造方案。新增改造雨水口、在立交桥附近建设调蓄池、提升泵站排水能力、改造泵站内部电气、自动控制、视频监视、自动雨量计等。“此前规划理念是将雨水通过管道排出去，现在是要把超标降雨蓄起来，立交桥的改造就是排蓄有机结合起来。”王强说。

另外，“十二五”期间，300公里新建改建道路雨水管网已经列入计划，不过由于新建管网占全部管网的比例将非常小，而改建雨水管网只有在道路改建时才能同步进行，所以全部的管网改造升级将会是一个很长的时间。

纵深

规划难行

如果说主城区的内涝灾难在于排水系统建设标准的落后，那么发生在房山区的灾难则更多指向其对整个地区的防洪体系的规划和治理。

按照北京市城市规划设计研究院制定的《北京市防洪排水规划》(2004年~2020年)，北京市区防洪标准为200年一遇;顺义、通州、亦庄、黄村、门城、良乡、延庆等七座新城按100年一遇防洪标准分别设防;昌平、沙河、长辛店、燕房、怀柔、密云、平谷七座新城按50年一遇防洪标准分别设防。该规划分为近期(2004年~2010年)和远期(2004年~2020年)两个阶段，不过记者调查发现，该规划建设实施十分迟缓，其两年前就应该完成的近期规划也并未完成。

查阅资料，我们发现，此次受灾最重的房山区，处于华北平原与太行山交界地带，西部和北部是山地、丘陵，其面积约占全区总面积三分之二。而这一区域自古以来就是北京的主要泄洪通道，拥有对泄洪分洪十分重要的小清河分洪区。

但不论在受灾最为严重的山区还是整个小清河流域，多年来对于泄洪通道的挤占几乎成为一种官方民间有意无意的统一行动。

以房山区娄水子村为例，原来围绕着多条河道，分为南河、北河和东河，可这些河基本上都留在年长村民的记忆里了。“还有什么泄洪渠，过去的河道基本上没有了。”房山区娄水子村60岁的石健大爷回忆道。

由于十几年没有下过大雨，山区的村民们对保留泄洪通道早就觉得没有必要。这些河道被改造或者填埋之后，土地都用来搞了经济生产——种地、盖房、建石材厂。山里原本有多年泄洪形成的沟渠，恰好冲刷出不少便于采石作业的区域，而不负责任的开采则将这些沟渠彻底破坏，2008年奥运会前，房山有关部门曾专项整治这一问题。而丰台区水务局发布的信息显示，过去几年中，整治河道淤塞、挤占一直都是该局每年进行的重要工作，且清理难度似乎也在逐年增加。

而7月21日当天的暴雨造成的山洪正是在找不到泄洪通道的情况下，从几个山口奔涌而来，一路淹过娄水子村、瓦井村、南韩继村、尤家坟村、东南章村等，造成多人死亡。

在更大的小清河分洪区层面上，因多年承担防洪任务而妨碍了经济发展的房山区希望能够有所变通。2006年1月14日，由房山委托中水北方勘测设计研究有限责任公司完成的《北京市小清河分洪区建设规划报告》，在水利部水利水电规划设计总院进行审查，随后该规划经水利部批准通过。

就这样，四个所谓安全区被从分洪区里划分出来，用以建设别墅小区、高尔夫球场等。再加上京港澳高速扩建工程、南水北调工程、京石客运专线等工程的建设占用，导致小清河流域的分洪泄洪功能越来越弱。

多个大可通车的穿路涵洞，在多个部门配合的京港澳扩建中，变成了一米直径的水泥洞，由于长而细，泥沙俱下的洪水直接将其封死，记者与附近居民向多个部门打探，始终未能弄明白这一变化究竟因何而来，又该由谁负责。

在“7·21”特大暴雨发生后不久，北京市相关信息发布中，既已对小清河河道挤占等情况进行了说明，并总结称之所以造成如此大灾难，除罕见的降雨量外，这些长期积聚的人为因素也是重要的原因。但此后官方并未进一步透露河道挤占的具体详情。